Как привлечь инвестиции в портовую отрасль

10 ноября, 2020 · Публикации

Украинские морские порты нуждаются в модернизации и обновлении. Как обеспечивает государство возможности для привлечения частных инвестиций в портовую отрасль и достаточно ли прозрачные условия для государственно-частного партнерства?

Как все начиналось

Идея перезагрузки инвестиционного законодательства, в частности в отношении государственно-частного партнерства в портовой отрасли, не нова. Она неоднократно обсуждалась в профильном министерстве и парламентском комитете. Кто-то поддерживал ее, кто-то предлагал альтернативы, но, в конце концов, все согласились, что обеспечить необходимый объем капиталовложений в одиночку в изношенные портовые мощности государство не сможет. И примеры европейских стран свидетельствуют, что активное участие бизнеса увеличивает шансы на успех.

И вот в 2013 году Украина приняла окончательное решение разделить административную и хозяйственную функции портов. Государство должно было взять на себя роль лендлорда и обеспечить условия для развития, а стивидорную деятельность возлагали на частных инвесторов, которые должны были строить терминалы и привлекать грузопотоки. Верховная Рада приняла Закон о морских портах, который должен был стать крепким фундаментом для системной реформы отрасли.

Впрочем, полностью разделить указанные функции не удалось, и сейчас «инфраструктурный лендлорд» - ГП «Администрация морских портов Украины» - является скорее не администратором, а коммерческим предприятием, к тому же, субъектом естественной монополии. А одного только фундамента в виде Закона о морских портах недостаточно для того, чтобы отношения между государством и частными инвесторами стали максимально прозрачными и понятными. Следует доработать другие нормативно-правовые акты, которые подробно освещали бы практические аспекты сотрудничества между государством и бизнесом. Особенно таких изменений требуют условия трансформации арендных отношений, ведь сейчас в морских портах аренда является наиболее распространенной формой взаимодействия государства и частного инвестора.

Концессия

Этот формат государственно-частного партнерства рассматривался как приоритетный для портовой отрасли. Год назад президент подписал Закон о концессии. Это, безусловно, существенный шаг вперед, но определенные риски для инвесторов все еще сохраняются.

Например, компания прилагает определенные усилия и инвестирует ресурсы, чтобы выиграть конкурс и получить имущество в концессию. Но после этого она должна получить заключение по оценке воздействия проекта на окружающую среду, и если заключение будет отрицательным, это фактически нивелирует затраченное на конкурентную борьбу время и заблокирует проект. Поэтому уместным было бы возложение обязанности по оценке именно на концессиедателя и до начала конкурсной процедуры. Подобные недостатки нового концессионного законодательства уже неоднократно были предметом дискуссий в бизнес-сообществе, поэтому предлагаю подробнее остановиться лишь на вопросе перехода от аренды к концессии, который имеет большую актуальность именно для портовой отрасли.

Ст. 21 Закона о концессии нормировано заключение концессионного договора без проведения конкурса - путем прямых переговоров с арендатором соответствующего госимущества. Внеконкурсный порядок вполне логичен, ведь «соревнование» за государственное имущество арендатор уже прошел на стадии заключения договора аренды. Однако Закон не предусматривает для инвестора никакой возможности расширить объект концессии дополнительными объектами, которые позволили бы «замкнуть цикл» стивидорной деятельности.

Прежде всего, это касается причалов. Об исключительной важности для портового оператора иметь возможность пользоваться этим гидротехническим сооружением можно судить даже из ст. 25 Закона о морских портах. В случае приватизации единого имущественного комплекса госпредприятия, условия конкурса могут предусматривать аренду тех причалов, которые технологически обеспечивают полный цикл предоставления услуг. При этом договор аренды заключается одновременно с договором купли-продажи. Однако Закон о концессии не содержит аналогичных норм. При таких условиях портовые операторы-арендаторы вряд ли будут увеличивать инвестиционную нагрузку, переходя с аренды на концессию одних и тех же объектов госимущества. Поэтому без внесения соответствующих изменений норма ст. 21 Закона будет скорее пылиться, чем эффективно использоваться инвесторами.

Приватизация

Альтернативой концессии может стать приватизация. К тому же, законодательная база на данный момент обновлена, и приватизация вызывает большой интерес со стороны инвесторов.

Напомню, в 2019 году нормативный акт, который утверждал перечень объектов, не подлежащих приватизации, утратил силу. Его действие распространяется и на морские торговые порты. То есть теоретически частный бизнес имеет возможность получить объекты портовой инфраструктуры в собственность и развивать их уже с другим уровнем ответственности, однако на практике реализация таких проектов сдерживается определенными ограничениями.

Вновь возвращаясь к вопросам аренды. Обычно при аренде госимущества в портах Мининфраструктуры, как орган управления, настаивало на включении в договора условий об инвестировании в объекты аренды многомиллионных средств на условиях неотъемлемых улучшений. Приватизация станет логическим продолжением развития этих объектов, выведет их на качественно новый уровень и будет гарантировать, что сделанные в прошлом инвестиции не были напрасными. Но ст. 18 Закона о приватизации государственного и коммунального имущества ограничивает такие возможности.

Согласно этой норме, арендатор, который хочет получить право на приватизацию, должен за свой счет провести улучшение объекта на сумму не менее 25% от определенной оценки его стоимости. Более того - он обязан сделать это в течение 3 лет с момента оценки. Те, кто занимается инфраструктурными проектами, прекрасно понимают, сколько времени занимает согласование каждого этапа с государственными органами. Процедуры длительные и сложные, поэтому довольно часто инвестор может перейти к практической фазе проекта не менее чем через год, однако обычно больше.

На примере с инвестированием в реконструкцию портового имущества: согласование с Мининфраструктуры и Фондом госимущества самых улучшений, согласование с министерством отказа балансодержателя от права постоянного пользования земельным участком (если он вообще сформирован), чтобы инвестор мог впоследствии заключить договор аренды этой земли, и тому подобное. После завершения реконструкции необходимо ввести объект в эксплуатацию, что также требует времени. В результате сроки реализации нередко составляют около 5-6 лет, в итоге государство таки получает улучшение, но арендатор при этом теряет право на приватизацию. Он оказывается в таком же неудобном положении, как если бы инвестировал средства в улучшение до проведения оценки. То есть капиталовложения прошлых лет государство просто не учитывает. При этом механизм возмещения этих средств отсутствует.

Еще одна преграда на пути арендаторов: по закону арендодатель должен согласовать «неотъемлемые улучшения, которые дают право на приватизацию имущества путем выкупа». Однако законодательство устанавливает единый алгоритм предоставления арендодателем согласия на осуществление неотъемлемых улучшений, не разграничивая при этом неотъемлемые улучшения, «которые дают право на приватизацию имущества путем выкупа», и улучшения без такого права. При таких условиях указание на какие-то особые согласования создает риски противоправного отказа в выкупе на том основании, что в полученном арендатором согласовании не было прямого указания арендодателя на право приватизировать имущество путем выкупа.

Обеспечение понятных и прозрачных условий для потенциальных инвесторов позволит привлечь частный капитал в украинские порты, провести их техническое переоснащение и повысить конкурентные позиции нашего государства в морской отрасли. Поэтому бизнесу, который заинтересован в портовых активах, стоит инициировать публичное обсуждение действующих норм и необходимых изменений.